导论

中国的快速发展已经取得了举世瞩目的成就，但从社会发展的宏观背景来看，中国总体上仍然处于工业化的中期阶段。目前，东部部分地区已基本完成了工业化进程，基本实现了现代化，并处于从现代化向后现代化转变的进程中；但是，中西部地区以及东部省份的欠发达地区，仍然面临着完成现代化的压力。比如，西南某省便有80多个国家扶贫开发工作重点县，100多个县要靠财政转移支付保运转。该省一位调研部门的主要负责人强调，“你不跨越发展，拿什么解决这些现实问题？”他认为，“在一定时期内保持较高投资强度，是经济起飞的重要条件”。只不过，他们是用“如何破解跨越发展、加快转型的双重压力”来理解和表述这个问题的。参见禹伟良等：《“地方抉择”对接“国家理念”——解读部分省级党代会新思路》，《人民日报》2012年1月7日。这一客观事实，与经济发展方式加速转型和政府职能加快转变的过程相结合，就必然会使得经济社会发展与政府职能之间不匹配的问题愈益突出。如何使这种“不匹配”变得逐步协调起来，以推动经济社会实现较快较好发展，就成为了中国政府，尤其是担负着改革开放和经济建设具体任务，而工作又有一定宏观性质的中间层次政府，也即省政府和大中城市政府，所面临的一个既重要又紧迫的课题。

西方发达国家早已完成了现代化阶段的发展使命，进入了“后现代”时期。这些国家进入“后现代”阶段以后，政府管理出现了一些新的特点，公共服务的水平也更高，并形成了与新的社会发展阶段相适应的政治与公共管理思潮。这些基于“后现代”逻辑的思潮，正在通过各种途径，源源不断地进入中国学术界和文化界，进而影响到公众的思维方式和社会心理。现在，许多民众往往是在用“后现代”的逻辑和标准要求地方政府履职，并也以此衡量地方政府的公共服务水平。在政府行使公共权力的过程中，公民的权利意识较之以往明显增强，政府旧有的一元治理结构正在受到挑战，地方政府的“单边主义”行为正面临着公信力危机。因此，面对这些新的情况，地方政府必须通过不断调整其职能和履职方式，来适应变化着的情况，面对“现代化”与“后现代化”的双重压力，地方政府唯一的选择就是转变职能，以期满足复合发展阶段的双重要求，以更好地推动地方经济社会的发展和更好地服务自己的居民。

杭州，是处在现代化阶段的中国的一个代表性城市，是一个服务于正在进入“后现代”阶段发达省份的省会城市，是一个在积极探讨城市化发展模式的地方；在历史和现实，在经济发展和政治发展的方方面面，都很有特点。基于对政府职能转变的初步研究，也基于对杭州的初步调研成果，课题组提出对于地方政府职能转变问题的一些看法。

一、地方政府职能的内涵

政府职能包括政府的职责和功能。政府功能，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动，是统治集团在取得统治地位、掌握政权以后享有的最基本的社会政治权力；政府职责，则指政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。从政府功能的角度看，地方政府担负着协助中央政府（或联邦政府）处理国家的特殊性与普遍性（也即传统上讲的国家的阶级性和社会性）的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系等任务。地方政府分为中间层次的政府和基层政府两种基本类型。中间层次的政府的主要职责是：区域经济规划与开发、公共安全、大部分的文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业及部分交通、市政管理、住房建设等；基层政府主要履行基础的职责：社区服务、环境卫生、幼儿教育及养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲等。朱光磊：《现代政府理论》，高等教育出版社2006年版，第75～92页。地方政府的职责很多具有相当大的独立性。在现代政治生态下，地方政府的可作为空间是很大的，即使是在中国这样特别强调集中统一领导的国家，地方政府，特别是可支配财力比较宽裕的发达地区市县政府，在经济、政治和文化活动中尝试创新和提高施政水平的余地仍然是相当可观的。

从政府功能和政府职责两个维度看，随着社会生产力水平的提高、社会治理水平的提升和社会生活的日益复杂，比较发达国家的统治集团在实现政府功能方面更加具有自觉性，手段、手法更加高超；在政府职责方面，则明显存在着“政府履责方式的形式性收缩”和“政府职责范围的实质性扩张”两种趋势并存的现象。至于具体到各层次政府职责的各个不同方面，则存在着“有进有退”、“先退后进”或者“先进后退”等不同情况，应当根据地方经济社会发展的实际来做选择。简单地说，地方政府职能转变就是要做好两件事：第一，政府本身要伴随着社会生活的变化，逐渐放松对各种社会关系的干预或是使必要的干预隐性化，转而主要靠这些社会关系主体本身的自我调节；在社会秩序的供给等方面，则必须通过法律法规的形式，加强对秩序的管控，保障社会发展的秩序。从政府功能实现的角度看，“强化”和“弱化”是必然同时存在的，比如政府不要轻易给新生事物“戴帽子”，给新兴力量“划身份”，而是留出空间和时间，由社会自身的成长去检验；行政力量要减少对市场要素的控制，避免形成因公共权力过分介入而导致的壁垒。第二，地方政府要更好地履行公共服务职责，要通过政府推动辖区内的经济发展、基础设施、教育水平、社会保障和福利等公共事务治理向民众满意的方向发展，需要政府从发展思路、发展路径、发展方式等方面认真思考。从这个角度上看，政府职责是不断扩张的，因为社会生活愈益复杂，而民众对服务的期望值又在不断提高。在工业化和城市化的宏观背景下，现代地方政府所需要担负的治理事务已远远超过了农耕时代。如何处理公平和效率的关系，如何处理既得利益集团和新兴力量之间的利益分配关系，以及如何实现社会公平公正等，都是需要地方政府面对的难题。地方政府是直接面向民众的政府，如何发挥好这些功能、履行好这些职责，完成“现代化”的过程，紧跟“后现代”发展的步伐，是地方政府在这双重压力下必然要面对的重要课题。

从政府发展的实际过程看，地方政府职能的大部分内容是具有操作性的职责——其对政府功能的实现主要是呼应和保障中央政府的政治要求。在现代社会发展的过程中，社会性事务是现代政府的主要任务，公共物品的供给、经济协调、社会团体管理、个人生活保障和福利等是政府不可推卸的责任；职责来源于广大民众对未来生存和发展的美好期冀，进而通过权力的让渡，让政府来承担这些职责，来提供较好的公共服务。公共服务需要大量的资金投入，必须依托于经济的发展，因此，各级地方政府对于区域经济规划和开发的积极性都是比较高的。这是政府发展的必然选择，因为，只有“蛋糕”存在，才存在“分蛋糕”的问题。在新的发展阶段，“做大蛋糕”仍然是各级地方政府的职责所在，但是在“做大蛋糕”的方式的选择上，要重新审视，要努力朝“做大、做好蛋糕”的方向转变；并且，在这个过程中，也需要认真考虑如何“分蛋糕”的问题。政府要重视做好“加法”，政府职能的转变不是单纯以旧替新或是推倒重建的简单工程做法，而是要在处理好当前治理事务的同时，着眼于未来的发展，未雨绸缪，将政府的作为延展到有需要的地方，真正做好公共服务。政府在调整施政方向、推动公共服务改善的过程中也会不断面临着利益的分配和平衡的问题，是通过单边的强势推行，还是推动利益主体间的协商，也是政府与社会之间的治理关系的重新调整，这也是政府职能转变的重要方面，这样的转变，是为了更好地改善政府履行职责的效果。

地方政府直接连接社会、接触民众，最能够感知经济社会发展的问题；同时，地方政府的职能发挥也将直接影响当地经济社会的未来走向。在中国经济社会全面发展的时代背景下，政府职能的转变是内力与外力共同作用的结果，外力是压力的推动，甚至在某些地方是一种倒逼行为，迫使政府转变其自身职能以维持其合法性。与此同时，从官员升迁等绩效考核的压力和政府发展的角度，也要求政府自身主动作为，通过一系列措施和行动，真正实现政府职能的转变，以推动地方公共事务治理向善治的目标迈进。

二、地方政府职能转变的背景

政府职能转变是内外力共同作用的结果。首先，经济发展方式调整能够促进政府职能转变。一方面，中国经过改革开放后的快速发展，中间也累积了比较多的问题，需要政府通过转变职能，为逐步解决这些难题创造政治条件；另一方面，中国经济面对金融危机等众多挑战，发展方式亟需调整，这又需要政府提供更多的服务。其次，经济社会快速发展加速了社会成熟进程，从而对政府职能提出了新的更高的要求，公民对扩大意见表达渠道、参与决策和监督过程的要求等日益突出。

（一）转变经济发展方式亟需政府作为

转变经济发展方式是一个复合过程，其中包含诸多要素。重新调整这些要素之间的关系，是一项复杂的工作。在这一过程中，观念转变、体制转变和产业结构转变的难度成为了转变经济发展方式的主要压力——这就需要政府通过转变职能，创造有利的制度环境。

1.产业转型挑战政府能力

产业的转型需要重新调整生产要素，运用新的技术手段和管理手段提高产业的整体效益。在这个过程中，企业的转型升级给地方政府提出了三大难题。第一，转型升级资金不足。企业要进行全面的调整和升级，就需要大量的资金，而除了企业自有资金的筹措以外，通常都需要进行融资；但现实的情况是，面临调整升级的企业很难获得资金的支持，一些中小企业在无差异的“一刀切”信贷政策面前无能为力。“钱荒”使它们面临着生死考验。第二，转型升级的人才与技术支持不足。产业的升级调整，需要大量的技术和人才的支持，传统的资源型的发展模式没有为现在的转型升级储备太多的技术力量和人才。企业在转型中需要的大量技术和人才的培养成本较高，加之高等教育在一定程度上与市场的需求脱节和科研成果转化的路径缺失等问题，给产业的转型升级造成了较大的困难，导致的企业自主创新能力不高、核心技术主要依靠引进的局面仍然没有明显的改善。第三，产业转型升级同质化的问题没有得到根治。重复建设给产业的未来竞争态势和产业附加值的提升都埋下隐患。政府提出的新兴产业，成为了很多地方转型升级的方向，这固然是一个较为简单直接的选择，但是直接导致了产业布局的恶性竞争，成为未来产业合理健康发展的绊脚石。以物联网产业为例，东南沿海若干省份都在纷纷“打造”自己的同类产业园。这种扎堆发展的转型升级是否可持续，是值得思考的问题。政府间缺乏相应的协调机制，中央层面缺乏较为详尽的规划，将进一步加剧产业升级同质化的问题。产业同质化直接导致投资回报率的下降，将危及产业的真正深入升级发展。昙花一现的升级无法支撑产业上下游的深入研究和扩展，对产业的可持续发展形成巨大的威胁。

同时，外部发展环境对转型升级造成巨大的压力。转型升级是一个向新的领域发展的过程，一些地方政府前瞻性的缺乏，直接导致相关的产业引导政策、差异化的信贷支持和财政税收优惠政策远远落后于产业转型升级的发展。企业在市场竞争中形成的倒逼动力，很可能在新的探索途中因缺乏政府的扶持而步履艰难，难以为继。除了政府的产业政策、信贷政策、财税政策等体制因素外，目前市场的外部环境也对产业的转型升级造成了巨大的压力。非市场因素的竞争手段、无序的市场竞争和监管的缺位等导致市场发展环境的恶化。企业在转型的过程中很有可能因为外部环境的恶化而夭折。产业转型升级面临的这些困难都需要政府从服务经济发展的战略高度，自觉地调整自身职能，着眼未来发展，以政策、资金等支持产业的升级转型；重新定位权力的进入和退出领域及其尺度，打造公平、透明的市场环境，加强对市场行为的监管，打破垄断，规范竞争，为产业升级调整提供较好的外部环境。

2.创新发展考验政府思维

思想观念一旦形成，要加以改变是比较困难的。改革开放以来一直在强调解放思想，但是固有观念仍然成为了转变经济发展方式的最大阻力。转变经济发展方式的实质是改革与创新，摒弃高能耗、高污染等不适应未来发展趋势的发展方式，转向低能耗、循环集约、高附加值的新的发展方式；改变当前局部寡头垄断的发展方式，转向公平竞争，共享发展成果的发展方式；从依赖国外市场的出口加工型方式，转向兼顾服务国内外两大市场的平衡发展的新方式。这些都要求企业、政府和社会共同转变思维，主动打破思想僵局，革新观念，以战略的眼光布局未来的发展。

不可否认，从宏观上看，过去和现行的产业发展模式在形成经济规模方面曾经发挥过重要作用，也保证了中国经济的长期快速增长；从微观上看，这种增长模式给企业经营者等众多利益团体都带来了巨大的经济利益。随着利益集团逐步走向前台郭道久：《跨越潜伏期：中国社会利益团体现象的初步认识》，《学术论坛》，2008年第5期。利益的固化带来的观念固化形成了更大的改革障碍。以追逐短期的经济效益为目标，导致企业通过各种方式甚至是违法的手段谋取暴利，政府“唯GDP是瞻”，社会单纯以财富多少衡量个人价值，严重影响了社会的健康稳定发展。在转变经济发展方式的过程中，革新观念成为了较大的难题，既得利益集团不仅不会主动调整自己的发展观念和思路，而且有可能通过其对资源的现实占有阻挠和绑架改革创新。

某些地方政府，特别是在部分专业素养不高的年轻领导干部中，存在着的简单化地把“胆子大”、“敢干”、“脑瓜儿活”等同于“创新”的现象，也十分引人关注。

3.新一轮增长呼唤体制活力

体制方面的问题一直是中国经济进一步发展的障碍，体制僵化对转变经济发展方式形成了直接的现实阻力。体制僵化主要存在于政府本身，以及承担了部分服务职能的事业单位。它们本身的职责定位的偏差和服务的惰性，直接导致了体制内部的负面效应，甚至有可能引发经济和社会领域的局部失调。

首先，从政府层面看，政府权力仍然保持着对多数重要资源的绝对控制。政府对企业的发展形成间接的控制。市场参与度偏低的资源控制，形成了资源分配的灰色地带，增加了企业发展壮大的成本。企业无法在公平的市场条件下靠发挥自身的经营能力实现发展，就会转向通过不法手段从政府手中套取资源——寻租与设租的现象愈演愈烈，导致腐败现象丛生。政府本身不愿放权，企业无法挑战政府资源配置的权威性，长期僵化的体制，形成了少数寡头独霸的局面，使市场逐渐丧失活力。另外，行政体制中各层级地方政府和政府部门之间的条块分割，形成“九龙治水”、“政出多门”的局面，导致产业的整合与发展面临着来自多个政府主管部门的直接制约。再则，财税制度的僵化，高额的生产型增值税不仅打压企业发展的活力，降低企业转型升级的能力，也间接地提高了消费成本，对培育消费增长型的经济发展方式也形成了巨大的障碍。

其次，从承担较多经济和社会服务职能的事业单位看，同样面临着被政府直接掌控和部门设租的境地。事业单位改革长期以来一直步履蹒跚，它们在现实中占有大量社会资源，却无法提供高效、优质的服务和管理，饱受诟病却无动于衷。事业单位承担的职责有行政性的、生产服务性的和公益性的，但是这些职责在现实的运行中通常都很模糊，事业单位本身的透明度和公信力颇受质疑，甚至有些单位以本身具有的行政职权谋取非法利益。

在这样的局面下，作为市场主体的企业不但无法得到来自体制内的支持和服务，反而要面临政府、事业单位等对资源的侵占，要维持企业本身的生存都比较困难，升级转型就面临着更大的挑战。为了防止出现发展停滞甚至是倒退等可能带来的巨大不良后果，政府需要重新审视其职能取向，认真地整合全局性的调节规则与程序，合理布局体制、机制，打破利益沉积带来的垄断加剧、利益集团主导和绑架市场发展的局面，为各个市场要素重新打造公平、公开、公正的竞争环境。

（二）社会的成熟发展期待接近型参与

伴随着经济的发展、民众生活水平的提升以及教育水平的提高，中国社会已经从相对单一的结构转变成为价值观、利益观多样化的多元结构，社会也在逐步分化成不同的阶层；在这个过程中，各个阶层的发展是非均衡的，在利益分配中的话语权的差异也十分明显。这就导致在社会发展转型和“人”的“现代化”与“后现代化”过程中，围绕土地权益、保障权益、福利权益等各种利益冲突持续出现。这些矛盾多发生在基层，给地方政府造成了较大的压力，也影响了社会的健康和谐发展。虽然各级政府通过多种途径试图实现不同阶层、群体的利益平衡，但是效果并不是太好。客观讲，处在向中等发达国家过渡的中国面临纷繁复杂的利益调整，是社会发展过程中不可避免的，其并不以人的主观意志为转移。

1.政府要为社会各方的“接近”创造条件

政府与社会的关系不是简单的此消彼长的关系，因为社会快速发展变革本身就扩大了社会生活的空间和政府作为的空间。政府与社会都要承担起更多的责任，以解决社会发展“中空”的问题。要实现这种转变，不仅要保持“有为政府”的必要调节作用，更要为“强社会”的成长预留发展空间。所谓“接近型参与”，既包括制度变革方面的活动，比如尽可能使不同阶层利益的代表性人物进入地方人民代表大会及其常务委员会，以便他们可以“接近”政府，从而有效发挥利益平衡的作用；更加重要的是，要重视协商民主，使居民可以近距离地参与社会事务的管理，发挥这些活动对地方代议制民主的有益补充作用；重点解决那些无法通过选举代理人参与利益博弈，以及那些已经进入代议制民主运行范围，但在应对政府施政时处于相对弱势的人们的参与空间保障问题。地方应当积极推动扩大公共参与的渠道，构筑利益表达和利益平衡的公开平台，设置降低社会矛盾风险的“减压阀”，引导利益各方通过理性表达、合理博弈和互相妥协来达到各方利益的基本均衡。

2.社会发展需要更多“实质性民主”

选举民主在一定程度上成为了一种纠错或者是救济制度。在公众生活中，很多事务无法通过选举民主来达到利益均衡。在地方的日常生活中，针对公众的利益诉求，形成相应的协商机制，以诸如民主恳谈会、协调会的方式，通过公开、平等、理性的方式，让各个利益主体通过协商的方式，最后达成一种均衡，使参与各方的利益得到相应的照顾，形成一种彼此接受的妥协方案。这种协商能够较好地从微观的层面体现民主精神，而且能够切合实际地解决相关利益主体的问题，从本质上给予各方平等表达与博弈的机会，并且在相互的争辩和磨合中形成基本的思路，最后形成民主的仲裁结果。

通过协商，将民主精神真正地落在实处，使各个参与主体都能够通过“接近”政府，能够调和各方的“非原则性”矛盾，共同参与对公共事务的治理，就是“实质性民主”。这种民主形式，虽然没有竞选活动那样的激烈角逐，没有竞争者的慷慨陈词，但它能够解决实际民生问题，能够实现民主的目的。从权力运行的层次看，公共权力在接近型参与的过程中改变传统的一方单向决断模式，转向将协商权力交给利益相关者进行充分的表达、争辩，政府从具体的争辩中脱身出来，使民主协商得以进行，公共权力的职责变成维护理性协商的正常进行，并推动协商在合法、合理的框架内形成最终的协商结果，进而为人大通畅决策和政府通畅施政奠定群众基础。

3.社会治理需要扩大参与渠道

亨廷顿认为，现代政体与传统政体的区别在于民众政治意识和政治参与广度的不同，传统政体只需要组织少数社会集团的参与，而现代政体则必须组织广大民众的参与。［美］亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1998年版，第88页。地方公共事务涉及的直接利益相关者的广度较大，而且利益的相关程度极高，以政府为核心的公共权力代表在治理的过程中很难做到面面俱到。因此，这种单方的治理往往会陷入困境。虽然这些公共权力部门是由经选举等方式选拔出的精英分子组成的，在治理的专业性和科学性方面，在获取信息的渠道方面均具有很多优势，但是，他们却始终无法替代直接的利益相关者——在专业和科学的背景下做出的决策也往往会出现有失偏颇或水土不服的情况。

公民的广泛参与是实现接近型参与的基础。协商就是要求利益相关者能够参与到政策过程中，共同讨论、共同协商。没有公民参与，也就谈不上协商，“民主过程”充其量也不过成为某个统治者的独角戏。杜英歌等：《协商民主对公民参与的多维审视与局限》，《南京社会科学》，2011年第1期，第84页。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，地方公众对地方公共事务治理成效的感受是最为真切的。虽然公众在长期的治理中保持着沉默或者声音微弱，但是并不代表他们毫无思考。相反，随着社会的发展和公众自身素质的普遍提高，他们参与公共治理，进行表达的愿望愈加强烈。接近型参与的重要功能就是满足草根群体参与治理的要求，通过针对不同事务的协商方式，扩大普通公众参与公共治理的渠道，在选举民主之外开辟更加多样、更加切合公众生产生活实际的参与渠道，提高微观治理的民主程度。

4.利益平衡过程需要公开

协商民主下的接近型参与，具有一定的规范作用，虽不一定会产生正确的决策，但可在参与者之间产生更多政治支持、正当性与信任，从而为实现这种合理的平衡找到一条新的途径。侯莎莎：《协商民主理论指导下的弱势群体利益表达》，《前沿》，2011年第4期，第95页。在治理过程中，最重要的是实现利益的均衡，在传统的一元治理模式下，利益的分配过程通常掌握在精英们手里，即便精英们完全从公共利益的角度出发来处理各方利益，但是由于一元化利益分配过程是通过非公开的“黑箱”进行的，因此常常引起公众的质疑，甚至引发公众与公共权力机关的种种矛盾。接近型参与是理性的，因为参与各方在提出、反对或支持其观点时都需要陈述他们的理由。他们在给出理由的同时，希望由那些理由（而不是权力）来决定其命运。［美］博曼等：《协商民主：论理性与政治》，陈家刚等译，中央编译出版社2006年版，第7～8页。通过协商民主等方式实现接近型参与是通过最大限度地吸收利益相关者参加公开、平等的理性对话、沟通，将各方的利益诉求开诚布公地放到协商的平台上，在主持人的引导下，各方通过反复的博弈，逐步达成各方利益的分配协议。这个过程是公开、开放的，甚至可以接受非利益相关方的观察和监督，让整个利益平衡的过程通过公开透明的方式开放给所有的参与者，各方的信息是完全的，博弈的过程是理性的，平衡的过程是各方利益妥协并合作的动态模式，最终形成各方认可的利益分配方案，促进公共事务尽可能照顾到各方的利益诉求，在这个基础上实现公共事务利益的最大化，降低公共治理的风险。

同时，地方接近型参与还是促进公共权力回归的重要方式。在地方的治理中，很多利益的平衡过程依靠政府未必能够取得好效果。相反，政府经常陷入利益协调的泥潭，而招致相关利益主体的集体抗议。在这样的情况下，政府将利益平衡的过程通过接近型参与的方式让相关利益主体自行在维护公共利益的基础上公开进行博弈与协调，并通过接近型参与取得最终共识而形成分配方案，政府作为仲裁人，只需要最终选定或者确认方案即可。在这一过程中，政府通过将公众部分让渡的权力重新回归公众，实现真正的善治。

5.非理性表达的风险需要控制

接近型参与首先需要一个通道和平台，将利益相关方安排到其关切的对话机制中，能够与其他利益相关者和公共权力部门进行直接的沟通，形成真正的参与和互动。这就减少了因各个主体间隔阂和公共权力部门沉默或者压制带来的情绪积压的风险。接近型参与的机制可为地方的矛盾累积寻找合适的出口，形成相对稳定的解决机制，推动各方回归到理性的秩序内完成对话和协商，最终实现利益均衡，化解矛盾。完善公共协商机制可以在一定程度上提高供给决策中信息沟通的理性程度，促进偏好转化。何红彬、张俊国：《“无直接利益冲突”矛盾防范与化解机制探索》，《行政论坛》，2011年第1期，第12～15页。通过接近型参与，各方在沟通中了解各方利益立场和深层次的原因，并通过对话，建立相对稳定的信任与理解，促进各方对相互立场的谅解，为各方在利益表达中形成妥协奠定良好的基础。

接近型参与的核心功能，就是将分散的、以利益诉求为核心的社会意识引导到参与通道中，打通公共治理的主体和客体，以及客体之间的沟通和协调渠道，并通过平等的对话机制，让各方进行充分的表达、角逐和博弈，并在协商一致目标的指导下达成让步、妥协与和解，解决各主体间的矛盾。通过将无序横流的水流，聚集到畅通的渠道中，并使不同的水流交融，最后朝同一个方向流动，这样既解决了社会中流水撞击的无效作用以及能量损失问题，又避免了各自蒸发引起的雾霾，使公共治理清晰、有序、有效。政府在这个过程中要充分地考量其自身的职能转变问题，一方面要确保公共权力不被消解，保持足够的调节能力；另一方面要通过制度内的参与和制度外的民主发展，促进公共权力回归，让社会自我调节，完成治理，减少政府卷入困境的风险。政府职能转变就是在这样的调整中，通过重新定位公共权力在不同领域的强与弱的问题；“强”或是“弱”，两者的目标是一样的，都是为了通过职能的调整，改善政府治理公共事务的效果，推动社会的良性发展。

三、地方政府职能转变的方向

现代化进程的不断推进，为地方政府职能转变提供了平台。从宏观层面看，市场的发育成熟、社会力量的成长壮大、法治国家建设的不断完善和社会对地方政府职能认知的明晰，为地方政府职能转变提供了基础。地方政府职能转变需要切合经济社会发展的实际，逐步逐层地调整好政府的角色，有步骤地在不同的领域加强或减弱政府作为。从中观的层面看，要从以规制为主向规制与服务相结合的方向转变。显然，这个转变不是简单的新旧交替，不是在加强服务职能的同时就放弃了规制的功能，而是根据经济社会发展的实际，从过度规制的领域退出来，转而做好服务，充当配角，而在规制不够的地方，又要加强规制，同时将服务的精神融入规制的行为中，使公共权力的调节管制功能与服务过程有机融合，寓“强”于“柔”。从微观的层面看，地方政府面对的是一线的治理，要将政府职责细分，在总结以往施政经验和教训的基础上，在全面履行政府职责的基础上，重点将服务做好、做细、做活，提高地方政府的公信力和满意度。因此，建设服务型政府是地方政府职能转变的新阶段，也是未来地方政府职能转变的总体方向。地方政府是一个总体的概念，具体包括各个不同层级的政府，而且因为地域的关系，地方政府所面临的治理问题实际上是完全不同的。不同的经济社会发展水平、资源禀赋、文化习俗等都是地方政府在职能转变中必须认真思考的问题，不能盲目求新或者盲目追求所谓“跨越转变”，而应当立足当地的实际情况，找出适合当地的政府职能转变的路径。

（一）服务型政府建设是地方政府职能转变的方向

服务型政府建设包括两个层面的问题：一个是政府内部行为方式的变革，包括改革“官本位”的作风，打造亲民、为民的服务形象等；另外一个是更深层面的，即政府施政方式的根本性改革，适应发展方式转变，从“划桨”转向“掌舵”，有条件的地区从“掌舵”转向“服务”，将施政的重点紧密联系经济社会发展的实际，并推动施政方式的创新，扩大多元参与和民主决策。

1.政府职能向提供服务的方向转变

转变经济发展方式是从经济增长的要素重新组合的角度出发的一种调整转型，更多地依赖新的市场、新的资源种类和新的消费方式等非传统增长方式。在现阶段，这些新的要素很多的确已经出现，但并没有成为发展的主要路径，而且有可能因为经济环境的变化而昙花一现。政府职能转变，就是要为这些新的要素创造良好的发展环境，通过财税政策、环境标准等规制手段，促进新的行业发展，逐步压缩高能耗、高污染行业的发展空间。政府还需要通过放松对一些领域的过分规制为转变经济发展方式注入活力，这就要求政府弱化其管制的职能，比如进一步改革行政许可制度，放松对新兴行业和中小企业的管制，转而通过建立针对中小企业的成长助力系统，帮助它们提升应对市场风险的能力，推动其不断发展壮大。在这样的过程中，政府的能力是在扩张的，其服务职能是逐步强化的。政府职能转变，就是要下大力气改革现有的资源分配格局，重建经济发展的基本规则。转变经济发展方式陷入困局主要是由既得利益集团独霸资源形成局部垄断、权贵资本无视基本的市场规则等破坏正常市场交易的行为造成的。这些问题不仅引起社会的不公，而且造成了市场整体效率的低下。政府职能转变，就是要进一步加强对市场规则的重构，通过政府公共权力保护市场交易主体来形成公开、公平、公正的交易规则，严厉打击垄断和非法交易。

在政府职能转变与服务发展方式转变过程中，最重要的问题就是进一步改善制度、秩序的供给，保障各个主体能够在市场规则下，依靠自身的努力，获得相关的资源，进而获得进一步的发展。政府从微观经济领域退出，不再参与其利益分享，是政府经济职能转变的重要内容，但是更为重要的是政府要积极成为经济发展的守护者和仲裁人，确保新一轮发展的有序、健康进行。

2.服务要倡导多元主体的互动

服务型政府建设需要政府重新思考施政的方式，在履行其职能的时候应当改变传统的一方主导的单边主义，转向与社会、社会组织以及公众合作，形成多元主体参与的互动机制。多元主体的互动不是一种被动机制，而应当成为政府的主动作为。一方面，社会在经历经济变革的过程中，已经形成了相应的分化，形成了新的阶层结构，而且形成了更多的社会组织，公民个人的能力和影响也在逐步增强，利益表达的意愿较之以往也更加强烈。社会本身的这种成长和成熟，也不断提高了对政府履行职能的要求，政府如果继续以单边主义的方式履行职能，很有可能引起社会各主体的对抗，严重影响政府的施政效果。另一方面，因为社会的逐渐成熟，社会本身承担的相应的治理功能也在增强，逐渐地能够分担相应的治理责任，政府可以通过职能转变，将社会能够自己调节的事务通过授权、合作和直接放权等各种方式交由社会完成。最后，治理本身就是一个需要多方参与的过程，转变政府职能，以服务作为手段来实现善治更加需要政府打破传统樊篱，建立政府与社会的良性沟通机制，吸收其他主体更多地参与到公共事务的治理中来，逐步实现民主参与，促进政府善治。

多元主体参与治理不是简单的参与，而是要通过参与完成对公共事务的治理，这就意味着各个主体是需要承担相应责任的，是要具备一定的资质、能力和条件的。在目前社会组织、公众参与治理尚未完全成熟的阶段，政府应当十分重视对其的引导。服务型政府建设背景下的政府职能转变是需要社会其他主体，甚至公众承担更多责任的一种转变。政府职能转变需要社会的理解、支持和参与，在政府推动民主参与、公共权力回归的同时，就意味着其他主体需要承担起更多义务。政府在转变职能的同时也要做好对这些主体的培育。不论如何，提高社会管理和公共服务的水平，除了政府这一环以外，还离不开进行事业单位改革和加快培育第三部门这两个环节。它们是政府职能转变的社会承接主体。事业单位改革关键是决心问题，也即要当机立断，不宜拖过“十二五”时期。第三部门发展的关键是摆脱“两难”境地。现在的问题是，不发展不行，但一放开往往就出乱子。其实，重要的一点，是及时采取措施，把以提供公共服务为主要活动内容的社会团体作为扶持的重点，引导其他社团向着健康、为社会急需的方向发展。政府应更多地抽身于具体的利益协调，转向主持人和仲裁人的角色；在公共服务的供给方面，政府也应当逐步调整直接供给的模式，充分利用市场的成熟条件，鼓励其他主体参与公共服务的供给，而政府则将其职能转向制定服务标准和进行监管，从而提升政府履职的效率，降低政府服务供给的成本，改善政府履行职责的效率和效果。

3.政府行为从官僚化向亲民、便民和规范化的方向转变

经过绩效评估、效能建设等多种方式的洗礼，部分地方政府已经在改进办事流程、改善工作作风等方面做出了一些努力，但从总体来看，“衙门”形象在一些地方并没有得到实质性的改观，部分公务员的“官本位”思想仍然比较严重，政府行为官僚化的问题依然存在。服务型政府建设最表象的标志就是政府行为要向亲民、便民和规范化的方向转变。这一转变，并不会损害政府的权威，而是通过改善政府的行为方式，规范政府过程，逐步解决“托人情”、“批条子”的人治困境，将政府的相关流程重新整合到统一、公开、透明的体系中，明确政府与民众的权责配置，使政府自身的行为得到规范，获得民众的信任。在这个基础上，政府通过改进服务方式，利用现代传媒技术为民众提供多样化的服务，降低民众获取政府服务的成本；同时，通过对公务人员进行绩效考核等方式，提升工作人员的服务意识，推动其改善服务态度，从而塑造良好的政府服务形象。

政府职能转变需要认真处理好“大事”和“小事”的关系，在持续推动政治改革和经济发展的同时，必须要更加注重社会管理和公共服务，充分利用各种条件完善公共服务体系建设，使政府服务职能的覆盖面加大。政府职能转变的另一个重要的方面是要推动管理和服务的精细化。服务本身注重对细节的关注，例如，企业之所以能够为客户提供较高水平的服务，就在于企业在利润的驱动下精于对客户的需求细节的研究，并在其为客户服务的过程中严格贯彻并进行持续的改善。政府行为向服务型转变，则要以实现对民众利益负责、以实现善治为基本驱动力，以服务民众需求为出发点，重视对民众意愿和需求的收集、整理和分析，制定相对详尽的服务规划和服务流程，尽可能运用各种方式，使服务具有较好的可进入性，充分重视服务的细节关怀，使政府真正成为贴心服务的供给者，推动政府服务职能的根本转变。

4.以服务推动政府职能转变是一个渐进过程

地方政府本身是一个比较庞大的系统，无论是内部改革还是外部改革都是牵一发而动全身的难题。以服务作为政府职能转变的方向和突破口，是一种改革的探索，这将是一个相对较长的过程，不可能一蹴而就。地方政府在推动政府职能转变的过程中，既不能停滞不前，又不能急于求成。需要认真考察当地的实际情况，结合政府运行的状态，从细处入手，加快基层事务的治理改革，做好量的积累，寻找适当的时机，推动体制机制的调整和革新，实现自下而上的推动。同时，政府要善于利用社会新共识，认真建构政府职能转变的价值观等外部环境，使政府内部和社会能够形成相应的共识，珍惜政府每一步的努力与创新，“少泼水”，“多打气”，促进政府职能以较快的速度转变，从而推动当地经济社会的全面发展。政府职能转变要紧密联系“现代化”与“后现代化”发展进程的实际，通过广泛调查和多方参与，弄清楚各个阶段政府应当管什么，什么必须由政府管以及如何管，其中研究的重点应当是如何管的问题，将各个领域的事务梳理清楚需要一个较长的过程，这也决定了政府职能转变是一个渐进的过程。

政府职能转变还是一个重新厘清不同层级政府、不同政府部门之间的职责划分的过程。要重新审视地方政府中不同层级政府的职能以及不同政府部门间的职责，划清共管事务、分管事务，规范权责，建立协调机制，减少推诿和扯皮，为尽快建立系统的公共服务体系奠定基础。在这个过程中，要结合服务型政府建设的要求，对职能的履行做出新的要求和规范，防止陷入职能转变就是机构调整的怪圈，重新整合不同的功能选项，将权力公开化，重视向一线窗口部门授权，推动政府职能在重整中透明化、公开化和操作便利化。重视通过试点，建立政府职能转变的指导时间表，先易后难，充分发挥成功典型的标杆示范作用，逐步推动政府职能转变，向建设服务型政府的目标迈进。

（二）层次化和差异化应当成为地方政府职能转变的重要特点

从中国目前经济发展的情况来看，存在着明显的不均衡性，但其中也有一些共性特征，包括投资与消费的结构性矛盾、三次产业发展的结构性矛盾等，也有一些是具有专属性的特征，包括资源禀赋的差别、现代化进程具体阶段的不同以及城乡差异等。这些专属性特征决定了不同地方政府的职能转变应当是有差异的。

1.资源禀赋差别带来的政府职能转变的差异性

由于地理位置和地质构造方面的原因，不同地区在资源禀赋方面的差异极大，从而对当地的发展方式产生巨大影响。资源禀赋主要包括三种不同类型：其一是自然资源禀赋，指的是由于地理位置、气候条件、自然资源蕴藏等方面的不同所导致的各地专门从事不同部门产品生产的格局，例如山西的煤炭储量丰富，新疆的石油资源丰富促进了经济的发展，上海凭借临海的地理位置优势实现发展，九寨沟以其优美的自然环境实现旅游经济腾飞等；其二是社会资源禀赋，其中最主要的是人口资源的禀赋条件不同，当然这与地理位置、气候条件等因素是有着直接关联关系的，如有的省份人力资源丰富，而有的省份则相对匮乏；其三是文化资源禀赋，诸如山东的孔孟文化、山西的晋商文化、浙江的浙商文化等，又如华北民众较为内敛、东北民众较为豪放等，都会对该地区的经济发展产生这样或那样的影响。上述三类资源禀赋的差异会对不同地区经济发展路径、产业结构以及经济增长速度等产生影响，因此在转变地方政府职能的过程中，首先要对本地区的资源禀赋情况加以分析，以确定与自身资源禀赋优势相适应的发展目标和发展路径，并根据未来的发展目标与路径确定其政府职能转变的具体内容，绝不可“人云亦云”。例如，2005年全国有183个城市提出建设“现代化国际大都市”的目标，占中国城市总数的27%，30多个城市提出要建中心商务区〖ZW(〗王红茹：《规划中的“大都市”冲动：先穿鞋还是先穿袜?》，《中国经济周刊》，2005年8月16日。〖ZW)〗，许多城市在效仿伦敦、上海等城市的经验，大力发展金融、研发等产业，而这些产业与当地的资源禀赋优势又是不匹配的，肯定会造成一定的资源浪费最后却又未必能够实现其发展目标。

各地在转变政府职能的过程中应当根据自己的资源禀赋条件实现“差异化转变”。例如，在浙江省，浙商文化禀赋使其民营经济发展良好，则政府在职能转变的过程中应当更加突出政府的公共服务职责，将政府对微观经济活动的直接干预降到最低，并在规范市场和行使政府监督职能方面多下功夫；在沿海地区，政府应考虑致力于营造良好的营商环境与港口环境，吸引外资，特别是跨国公司的进入，进而带动周边地区融入经济全球化的进程；而在矿产资源丰富的地区，出于对矿产资源的合理开发利用的考虑，政府仍要保留一部分对经济直接干预的职能，并在环境保护领域加强政府监督。

2.现代化进程不同带来的政府职能转变的差异性

由于现代化进程在不同地区的进展程度不同，在台湾、香港地区领先开始后现代化的同时，还有大量的中西部地区仍处于艰难的一次现代化发展阶段，导致存在严重的区域经济发展不平衡现象。国外的经验和现有经济理论都可证明，在工业化进程开始以后，区域经济差距通常要经历先低后高再低的“倒U型”过程。改革开放以来，中国在经济总量快速增长的同时，区域经济发展的差距，主要是东南沿海地区和中西部地区的差距则呈扩大趋势。一个时期以来，珠三角、长三角和环渤海地区大产业带、大城市圈的发展趋势明显，资源、人口更多地向这些地区集中，并且这些地区与中西部地区的差距还可能拉大。现代化发展的程度往往与市场的完备程度相匹配，现代化程度越高的地区其市场的完备程度也就越高。因此，从政府与市场之间互补关系的角度出发，在不同地区其政府职能转变的内涵也应当是有差别的。这一点从美国、日本等国家的发展历程中也可以得到证明。在现代化程度较高的地区，政府职能转变应当致力于弱化对经济的微观管制职能，强化市场机制的作用，发展社会保障、文化建设等职能；而在现代化程度相对较低的地区，由于其市场机制发展的不完备性，政府对经济的干预与管制则仍将持续一段时间，并随着市场的不断完善而逐步减弱。

从以上分析可以得出的另外一个结论是，一个地区转变政府职能的过程是分阶段和循序渐进的，不能搞“一刀切”。在不同的经济发展阶段，政府的职能应当相应调整，中西部欠发达地区政府的主要任务是首先解决人民群众奔小康的问题，着力发展地方经济和基础设施建设；在发展到一定程度后，政府职能要开始向以公共管理与社会服务为重点转变。因此，在考虑政府职能的转变和施政重点时，要注意对本地区的现代化进程与经济发展的阶段性有清醒的认识。

3.城乡差异带来的政府职能转变的差异性

城乡差异在中国广泛存在，不仅与区域发展差距相关，同时也与城乡分割的二元管理体制有关。城乡差异集中体现为教育差异、社会保障差异、基础设施差异和公共服务水平差异等，也正是由于这一系列的差异性，导致了农村地区经济发展与现代化进程滞后。但是，在“惠农”、“富农”等一系列政策的推动下，大多数农业地区的经济发展已取得了长足进步，相应地在考虑对农村地区各级政府职能的要求时，也就要开始有条件地把公共服务和社会管理放到比以往更高的地位上。据《成都统筹城乡综合配套改革研究重大理论和支撑体系研究》课题组的调查结果显示，调查对象中93.8%的人主张政府要增强公共服务职能，84.4%的人主张政府要增强社会管理职能。蒋家胜、易果平：《城乡统筹发展中的政府职能转变探析》，《华中农业大学学报(社会科学版)》，2010年第4期。尤其是在村庄环境卫生、农村社区道路修建与维护、失地农民保护、医疗与养老、农村青年人口就业等方面，政府的作用亟待加强。

城市化是一个渐进的过程，在未来较长的时间内，“三农”问题仍然是部分地方政府应当注意的重要问题。政府职能的调整应当基于当地的城乡结构实际，在加强农村社会管理与公共服务职能的同时，结合农村地区的市场完善程度普遍较低的现状，政府对农业经济的干预职能较沿海发达城市仍应保持在相对高的水平上。

（三）以地方政府职能转变为契机探索政治体制改革的路径

中国未来的发展走向，主要还是取决于各个地方的发展情况。作为一个体量庞大的国家，在面临着各种复杂局势的情况下，地方的尝试与创新变得尤其重要。“摸着石头过河”是过去取得成功的重要经验。但是，当各地都积累了一定的资源和能力的时候，集体“摸石头”的行动应当尽量减少，而应当由各个地方通过自身的转变，争取在各个领域均能有所突破。政治体制改革落后于经济发展已经成为不争的事实，但是在如何进行政治体制改革，特别是在防范可能发生的各种风险方面，需要谨慎考量。政治体制改革不单单是顶层设计的问题，地方政府应当以政府职能转变为契机，认真探索地方政治改革的路径，从细处着眼，做好积累和总结，为中央政治体制改革多积累范本和经验，加快政治体制改革的步伐。

1.政府职能转变是政治管理调整的先声

改革开放以来，对政治体制改革的探索一直没有停止，政府职能转变就是从行政方面，针对经济、社会发展中的众多问题所进行的体制和机制的调整。对各种问题进行研究，找出其中的症结，通过政府职能的调整，可以逐步消解其中的压力和隐患。同时，政府在转变职能的过程中，也在探索权力配置模式问题，在逐步明晰政府与社会的关系，逐步让更多的社会力量参与到施政过程中。这实际上也就是对政治体制改革的重要探索，政府职能转变任重道远，它不仅仅要通过职能调整解决具体问题，而且要为政治体制改革的长远战略考虑。政府职能转变要立足地方，重点解析经济发展方式转变和社会发展中的新问题，也即先做好地方能做的事情，总结可能触及“天花板”的事务，为全国性的体制调整做好研究和实验工作，为由中央实现统筹创造条件。要特别重视在政府职能调整过程中探索社会管理和公共服务创新，创新治理手段，尝试新的参与渠道和利益分配方式，为解决政治体制改革中的核心问题——合理调整各主要政治要素之间的关系——做好准备；在某种意义上说，就是建立新的社会利益分配体系，这是地方应该做好的。

2.在政府职能转变中扩大民主参与

民主参与是政治体制改革中重新调整权力和利益分配格局的重要手段。公众的参与程度是民主参与能否取得成功的关键因素。公众，特别是利益相关主体，是否能够积极地融入到民主参与这个机制中，关系到民主参与最后是否能够实现较好的利益平衡。民主参与建构的另一个重要方面就是要通过政府的引导，鼓励以利益相关主体为主的公众积极融入到民主参与机制之中，以博弈方或者观察方等不同的角色促进不同利益诉求间的公开角逐，经过理性的、充分的表达完成利益立场的表示，并在与其他主体的沟通中不断地修正自己的立场，从而达到不同主体间利益的妥协和让步，实现基本的利益均衡。参与需要有相应的驱动力，驱动力主要分为内部驱动力和外部驱动力。内部驱动力在于对自身利益的高度热情，促使相关主体积极地参与，以求得其自身利益的实现；外部驱动力则是制度环境和社会氛围的影响，民主参与必然会面临某些主体的冷漠甚至是抗拒，在这样的情况下，需要通过政府建构的制度环境和社会氛围对其进行影响，营造通过民主参与这样的平台进行合理、有序表达的氛围，逐步消除无端抱怨、无理施压的状况，将隐藏在不满之下的利益通过民主参与的平台公开透明地进行宣示，并积极地与其他主体进行沟通，接受其他非利益相关主体的观察和协调。民主参与最终形成的决策是具有民意基础的，政府等公共权力部门应当给予充分的支持，保障民主参与决策的权威性，使民主参与成为破解社会治理难题的重要途径，引导公众重视民主参与，积极参与民主协商，实现不同主体间的利益平衡。

扩大民主参与不是政府等相关公共权力部门的单边行动或者是口号，也需要公众积极投入，以各方积极的付出，共同求得基层公共事务治理的较佳效果。政府在职能转变的过程中，扩大民主参与，不仅是改善政府行政治理主体结构的重要尝试，也是培养公众的参与意识、民主意识、有序参与意识以及合理表达意识的重要过程，这是为未来的政治体制改革培养合格的参与主体，实现真正的民主参与的一个重要环节。

中国正在进入新一轮的发展过程中，“现代化”和“后现代化”两种局面将在比较长的时间内存在。经济的快速发展，在倒逼着地方政府职能的转变，社会的逐步成熟也在要求政府提高社会管理和公共服务的水平，总体的目标就是要共同建设富裕、民主、文明、公平、开放的国家，而要实现这样的目标就又需要建设一个“有为政府”，需要服务型政府。在这样的时代背景下，已经经历过发展坎坷的地方政府需要开始新一轮的创新，通过切实推动政府职能转变，适应发展方式的转变；并切实考虑地方发展的实际，合理布局政府职能调整的重点和层次，脚踏实地推动地方的发展；在职能调整的过程中，不断扩大民主参与，总结发展过程中的经验，为进入政治体制改革的新阶段做好基础工作。